L'Union européenne

§ 10.1Une construction en étapes

L'idée européenne naît de la volonté d'empêcher un nouveau conflit en liant les économies plutôt que par des traités de sécurité.

• 1951 — Traité de Paris : la Communauté européenne du charbon et de l'acier place sous une autorité commune les deux industries de l'armement.
• 1957 — Traités de Rome : la Communauté économique européenne (marché commun) et Euratom.
• 1986 — Acte unique européen : objectif d'un marché intérieur achevé, extension du vote à la majorité qualifiée.
• 1992 — Traité de Maastricht : naissance de l'Union européenne, structure en trois piliers, citoyenneté européenne, projet de monnaie unique.
• 1997 et 2001 — Amsterdam et Nice : ajustements institutionnels en vue de l'élargissement.
• 2007 — Traité de Lisbonne, entré en vigueur en 2009 : suppression des piliers, personnalité juridique unique, valeur contraignante de la Charte des droits fondamentaux, renforcement du Parlement européen.
• 2020 — Retrait du Royaume‑Uni ; l'Union compte depuis 27 États membres.

Deux traités forment aujourd'hui le socle : le traité sur l'Union européenne (TUE) et le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), auxquels s'ajoute la Charte des droits fondamentaux, de même valeur juridique.

§ 10.2Un ordre juridique d'un genre nouveau

L'Union n'est ni une organisation internationale classique, ni un État fédéral. Sa singularité tient à trois traits.

Le transfert de compétences. Les États membres ont accepté de limiter leurs droits souverains dans des domaines déterminés. Les institutions européennes y légifèrent directement.

L'effet direct. Dès 1963, la Cour de justice a jugé que certaines dispositions des traités créent des droits que les particuliers peuvent invoquer devant leur juge national, sans attendre une transposition. Cette solution a fait du citoyen un acteur de l'application du droit européen.

La primauté. Affirmée l'année suivante, elle veut que le droit européen l'emporte sur toute disposition nationale contraire, y compris constitutionnelle du point de vue de la Cour de justice. En Belgique, la jurisprudence Le Ski en tire les conséquences internes.

§ 10.2.1Qui est compétent pour quoi

Deux principes encadrent l'exercice de ces compétences : la subsidiarité, qui veut que l'Union n'intervienne que si l'objectif est mieux atteint à son niveau, et la proportionnalité, qui limite l'action à ce qui est nécessaire. Les parlements nationaux disposent d'un mécanisme d'alerte pour contester une initiative au nom de la subsidiarité.

§ 10.3Les institutions

§ 10.3.1Le Conseil de l'Union européenne

Il réunit un ministre par État membre, dans une composition variable selon la matière traitée — agriculture, environnement, justice. Il est co‑législateur avec le Parlement européen. Ses décisions se prennent le plus souvent à la majorité qualifiée : au moins 55 % des États représentant au moins 65 % de la population. L'unanimité reste requise dans les domaines les plus sensibles, notamment la fiscalité et la politique étrangère.

§ 10.3.2La Commission européenne

Un commissaire par État, désigné pour cinq ans, mais tenu à une indépendance stricte : les commissaires ne représentent pas leur pays. La Commission :

• détient le monopole de l'initiative législative dans la plupart des domaines ;
• exécute le budget et gère les programmes ;
• veille à l'application des traités — c'est la « gardienne des traités », qui peut poursuivre un État en manquement ;
• représente l'Union dans certaines négociations internationales.

§ 10.3.3Le Parlement européen

Élu au suffrage universel direct depuis 1979, pour cinq ans. Il compte un peu plus de 700 députés, répartis entre les États selon une proportionnalité dégressive : les petits États sont surreprésentés par rapport à leur population.

Tout citoyen de l'Union peut voter et se porter candidat dans l'État où il réside, quelle que soit sa nationalité — un Belge domicilié en France y vote pour des listes françaises. En Belgique, le droit de vote aux européennes a été étendu aux jeunes de seize et dix‑sept ans.

Ses trois missions : co‑législateur, autorité budgétaire avec le Conseil, contrôleur politique de la Commission — qu'il investit et peut renverser par une motion de censure.

§ 10.3.4Le Conseil européen

À ne pas confondre avec le précédent, ni avec le Conseil de l'Europe qui n'a rien à voir. Le Conseil européen réunit les chefs d'État ou de gouvernement et son président permanent. Il ne légifère pas : il fixe les orientations et les priorités politiques générales, et débloque les dossiers politiquement enlisés.

§ 10.4Les normes européennes

La distinction règlement/directive est celle qu'il faut retenir. Le règlement général sur la protection des données s'applique tel quel en Belgique ; une directive sur les congés parentaux, elle, doit être traduite dans une loi ou un décret belge.

§ 10.4.1La procédure législative ordinaire

Anciennement « codécision », elle place Parlement et Conseil sur un pied d'égalité.

1. La Commission dépose une proposition.
2. Le Parlement adopte sa position en première lecture ; le Conseil peut l'approuver — le texte est adopté — ou adopter la sienne.
3. Deuxième lecture au Parlement, puis au Conseil.
4. En cas de désaccord persistant, un comité de conciliation réunit les deux institutions pour élaborer un projet commun, soumis à une troisième lecture. Faute d'accord, le texte est réputé non adopté.

En pratique, une grande partie des textes sont conclus dès la première lecture, à l'issue de négociations informelles entre les trois institutions — les « trilogues », efficaces mais critiqués pour leur opacité.

§ 10.5La Cour de justice

Établie à Luxembourg, elle comprend un juge par État membre, assisté d'avocats généraux dont les conclusions publiques éclairent l'affaire sans lier la Cour. Elle est flanquée du Tribunal, compétent en première instance pour les recours des particuliers et des entreprises.

§ 10.5.1Les principaux recours

• Le renvoi préjudiciel. C'est le mécanisme central. Un juge national qui doute de l'interprétation ou de la validité d'une norme européenne interroge la Cour et suspend son jugement. Le juge de dernier ressort y est en principe obligé. C'est par cette voie que se sont construits l'effet direct, la primauté, et l'essentiel de la jurisprudence sur les libertés de circulation.
• Le recours en manquement. La Commission — ou, plus rarement, un État — poursuit un État membre qui ne respecte pas ses obligations. En cas de persistance, la Cour peut infliger une somme forfaitaire et une astreinte.
• Le recours en annulation. Contre un acte des institutions, ouvert largement aux États et institutions, plus étroitement aux particuliers, qui doivent démontrer être directement et individuellement concernés.
• Le recours en carence, lorsqu'une institution s'abstient illégalement d'agir, et l'action en responsabilité non contractuelle de l'Union.

§ 10.6Belgique et Union : qui parle ?

Les compétences européennes recoupent des matières relevant, en Belgique, tantôt du fédéral, tantôt des entités fédérées. Un accord de coopération organise donc la représentation belge au Conseil : selon le sujet, le siège belge est occupé par un ministre fédéral, régional ou communautaire, avec un système de rotation et une obligation de position commune préalable.

La conséquence est double. La Belgique parle d'une seule voix, mais seulement après une concertation interne parfois longue — ce qui limite sa souplesse dans les négociations.