Contrôler les pouvoirs publics

§ 9.1Contentieux objectif, contentieux subjectif

Deux logiques procédurales se distinguent nettement.

Dans le contentieux objectif, on attaque un acte, pas une personne. La question posée au juge est : cette norme est-elle conforme à ce qui lui est supérieur ? Si la réponse est négative, l'acte est annulé — il disparaît rétroactivement, pour tout le monde. C'est le contentieux de la Cour constitutionnelle et du Conseil d'État.

Dans le contentieux subjectif, on fait valoir un droit contre quelqu'un. Le juge tranche un litige entre parties, et sa décision ne vaut qu'entre elles. C'est le contentieux des cours et tribunaux.

§ 9.2La Cour constitutionnelle

§ 9.2.1Sa mission

Créée en 1980 sous le nom de Cour d'arbitrage, rebaptisée en 2007, elle contrôle la conformité des normes législatives — lois, décrets, ordonnances :

• aux règles de répartition des compétences entre l'autorité fédérale, les communautés et les régions ;
• aux droits fondamentaux garantis par le titre II de la Constitution, articles 8 à 32, dont le principe d'égalité et de non-discrimination (articles 10 et 11) ;
• à quelques autres dispositions : légalité et égalité devant l'impôt, égalité entre Belges et étrangers, respect de la loyauté fédérale.

Elle contrôle aussi les dépenses électorales fédérales et supervise les consultations populaires régionales.

Le rôle des articles 10 et 11 mérite d'être souligné. Puisque toute différence de traitement injustifiée peut être attaquée sur cette base, et que l'égalité doit être respectée dans l'exercice de tous les droits, la Cour a pu, par ce biais, contrôler indirectement bien au‑delà du catalogue du titre II — y compris au regard de droits garantis par des traités internationaux.

§ 9.2.2Sa composition

Douze juges, nommés à vie, six francophones et six néerlandophones. Fait rare en Europe : la moitié sont d'anciens parlementaires, l'autre moitié des juristes chevronnés — magistrats, professeurs, référendaires. L'idée est que le contrôle de constitutionnalité ne relève pas de la seule technique juridique, mais suppose aussi une intelligence du fonctionnement politique.

Le siège compte au moins sept juges par affaire. Les arrêts sont publiés au Moniteur belge.

§ 9.2.3Deux façons de la saisir

Le recours en annulation. Il est ouvert à toute personne — physique ou morale — justifiant d'un intérêt, ainsi qu'aux six gouvernements et aux présidents d'assemblée à la demande de deux tiers de leurs membres. Le délai est de six mois à dater de la publication de la norme attaquée.

L'effet de l'annulation est radical : la norme disparaît rétroactivement. La Cour peut toutefois maintenir certains effets pour éviter des désordres disproportionnés — par exemple valider les actes déjà accomplis sous l'empire du texte annulé.

Le recours peut être assorti d'une demande de suspension, accordée si des moyens sérieux sont invoqués et que l'exécution immédiate risque de causer un préjudice grave et difficilement réparable, ou si une norme identique du même législateur a déjà été annulée. En cas de suspension, la Cour doit statuer sur le fond dans les trois mois.

La question préjudicielle. C'est aujourd'hui la voie la plus fréquente. Un juge, saisi d'un litige ordinaire, doit appliquer une loi dont il suspecte l'inconstitutionnalité. Il ne peut pas l'écarter lui‑même : il doit interroger la Cour constitutionnelle et suspendre son jugement jusqu'à la réponse.

La Cour peut répondre de trois manières :

1. la disposition est conforme ;
2. elle est contraire, et le juge doit alors l'écarter ;
3. elle est conforme à condition d'être interprétée dans le sens indiqué — c'est l'interprétation conciliante, qui sauve le texte en en modifiant la portée.

L'arrêt lie le juge qui a posé la question. Il n'annule pas la norme, mais ouvre un nouveau délai de six mois pour introduire un recours en annulation, et affaiblit durablement l'autorité du texte concerné.

§ 9.3Le Conseil d'État

Le Conseil d'État a deux visages, exercés par deux sections distinctes.

§ 9.3.1La section de législation

Elle rend des avis sur les avant‑projets de loi, de décret et d'ordonnance ainsi que sur les projets d'arrêtés réglementaires. Elle vérifie la compétence, la conformité aux normes supérieures, la cohérence avec le droit existant et la qualité rédactionnelle. Elle ne juge jamais de l'opportunité politique. Son avis doit être demandé mais ne lie pas.

§ 9.3.2La section du contentieux administratif

C'est le juge de l'administration. Il connaît principalement du recours en annulation contre les actes administratifs, individuels ou réglementaires : un permis, une nomination, un refus de subvention, une sanction disciplinaire, un règlement communal, un arrêté ministériel.

Les conditions :

• Délai : 60 jours à compter de la publication ou de la notification de l'acte.
• Intérêt : le requérant doit être personnellement, directement et légitimement affecté. Les associations doivent démontrer que l'acte touche à leur objet social.
• Épuisement des recours administratifs organisés lorsqu'il en existe.
• Moyens : violation des formes substantielles, excès ou détournement de pouvoir, violation de la loi ou des principes généraux du droit.

Une demande de suspension peut accompagner le recours, et une procédure d'extrême urgence existe, largement utilisée en matière d'éloignement d'étrangers, de marchés publics ou d'événements imminents.

La section connaît aussi de la cassation administrative — pourvois contre les décisions de juridictions administratives spécialisées comme le Conseil du contentieux des étrangers ou les conseils disciplinaires — et, dans une mesure limitée, de l'indemnité réparatrice.

§ 9.4L'article 159 : l'exception d'illégalité

« Les cours et tribunaux n'appliqueront les arrêtés et règlements généraux, provinciaux et locaux, qu'autant qu'ils seront conformes aux lois. » Cette phrase de la Constitution est l'un des instruments les plus puissants et les moins connus du droit belge.

Elle signifie que tout juge, saisi de n'importe quel litige, doit vérifier la légalité du règlement qu'on lui demande d'appliquer, et refuser de l'appliquer s'il est illégal. Aucune condition de délai, aucune formalité préalable. Le juge n'annule pas — le texte survit — mais il le prive d'effet dans l'affaire.

Cette exception ne vaut que pour les normes réglementaires, pas pour les lois, décrets et ordonnances, dont le contrôle appartient à la Cour constitutionnelle.

§ 9.5La responsabilité des pouvoirs publics

Longtemps, on a considéré que l'État ne pouvait pas mal faire. Ce temps est révolu : la puissance publique répond de ses fautes comme un particulier, devant les juridictions ordinaires.

§ 9.5.1L'administration

Une décision administrative illégale constitue en principe une faute susceptible d'engager la responsabilité de son auteur, pour peu qu'un dommage et un lien causal soient établis. C'est un levier majeur : un permis illégalement refusé, un retard fautif dans le traitement d'un dossier, une information erronée peuvent donner lieu à indemnisation.

§ 9.5.2Le pouvoir judiciaire

L'État répond aussi des fautes commises par les magistrats dans l'exercice de leurs fonctions, lorsque l'acte litigieux a été retiré, réformé, annulé ou rétracté. La responsabilité pour le fonctionnement défectueux de la justice — retards excessifs, arriéré judiciaire — a été admise, tout comme celle liée à une détention préventive suivie d'un non‑lieu ou d'un acquittement, qui obéit à un régime propre d'indemnisation.

§ 9.5.3Le pouvoir législatif

La responsabilité de l'État législateur a été reconnue plus tardivement. Elle est admise notamment lorsque le législateur n'a pas légiféré dans un délai raisonnable ou a adopté une norme jugée contraire à la Constitution ou au droit international. Cette évolution a une portée symbolique forte : plus aucun pouvoir n'échappe au contrôle juridictionnel.

§ 9.5.4La responsabilité internationale

Enfin, l'État peut être condamné par des juridictions internationales — au premier chef la Cour européenne des droits de l'homme — pour violation de ses engagements. Les condamnations de la Belgique portent régulièrement sur les conditions de détention, la durée des procédures, l'accueil des demandeurs de protection internationale ou la prise en charge des personnes internées.