L'État de droit

§ 13.1Une notion exigeante

Un État totalitaire produit énormément de normes. La quantité de règles ne dit donc rien de l'État de droit. Ce qui compte, c'est que le pouvoir soit lui‑même lié par les règles qu'il édicte, et qu'un mécanisme indépendant puisse sanctionner leur violation.

La question centrale a été formulée avec netteté : si l'État concentre une puissance sans commune mesure avec celle des particuliers, qui l'empêchera d'en abuser ? Faut‑il compter sur son autolimitation ? L'expérience historique répond non. Il faut des contre‑pouvoirs institutionnels.

§ 13.2La division des pouvoirs

Montesquieu en a donné la formule : pour qu'on ne puisse abuser du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir.

Le terme habituel de « séparation » des pouvoirs prête à confusion. Compris comme un cloisonnement étanche, le principe se retourne contre l'État de droit : il a longtemps servi à justifier qu'aucun juge ne puisse contrôler la constitutionnalité des lois, ni annuler un acte illégal de l'administration, ni engager la responsabilité de la puissance publique. Les particuliers étaient alors pratiquement désarmés.

La Constitution belge organise en réalité une division des pouvoirs, non une séparation : des organes distincts, indépendants, mais qui collaborent et se contrôlent. Le gouvernement participe à la fonction législative par la sanction ; le Parlement contrôle le gouvernement ; le juge contrôle l'administration ; la Cour constitutionnelle contrôle le législateur. C'est un système de freins et de contrepoids.

§ 13.3La soumission des pouvoirs publics au droit

Le principe est simple à énoncer : l'administration ne peut agir que sur le fondement d'une règle qui l'y autorise, et dans les limites de cette règle. C'est le principe de légalité.

Il en découle plusieurs conséquences pratiques :

• toute décision administrative individuelle doit être motivée de manière formelle et adéquate ;
• l'administration doit respecter le contradictoire avant de prendre une mesure défavorable ;
• elle ne peut pas revenir sans motif sur une décision créatrice de droits ;
• elle est tenue de respecter ses propres règlements tant qu'elle ne les a pas modifiés — nul ne peut se dispenser des normes qu'il a lui‑même édictées.

§ 13.4Les principes généraux du droit

Les textes ne peuvent pas tout prévoir. Les juridictions ont donc dégagé des principes qu'elles considèrent comme inhérents à l'ordre juridique et qui s'imposent même sans texte.

§ 13.4.1Comment ils apparaissent

Un principe général n'est pas inventé : il est reconnu. Le juge constate qu'une règle est présupposée par l'ensemble du système, qu'elle se déduit de dispositions éparses, ou qu'elle exprime une exigence sans laquelle le droit ne pourrait fonctionner. Une fois reconnu par une juridiction supérieure, le principe entre dans l'arsenal disponible.

§ 13.4.2Principes et règles

Une règle s'applique ou ne s'applique pas : elle est binaire. Un principe, lui, a un poids variable ; il peut céder devant un autre principe sans disparaître pour autant. La proportionnalité s'apprécie ; les droits de la défense s'adaptent au type de procédure. C'est cette souplesse qui fait leur utilité et leur imprécision.

§ 13.4.3Quelques exemples

§ 13.5La responsabilité des pouvoirs publics

Rien ne servirait de proclamer que l'État est soumis au droit si aucune conséquence ne s'attachait à sa violation. L'évolution belge sur ce terrain a été progressive, et elle est remarquable.

§ 13.5.1L'administration

Le principe est acquis depuis longtemps : l'État et les autres personnes publiques répondent des fautes commises par leurs organes et agents, devant les juridictions ordinaires, selon les règles de la responsabilité civile. Une illégalité constitue en principe une faute ; encore faut‑il établir un dommage et un lien de causalité.

§ 13.5.2Le pouvoir judiciaire

L'État répond aussi des fautes des magistrats. La Cour de cassation l'a admis en 1991 dans un arrêt de principe, en posant toutefois une condition : l'acte litigieux doit avoir été retiré, réformé, annulé ou rétracté par une décision passée en force de chose jugée. On ne peut pas rejuger un procès par la voie de la responsabilité.

S'y ajoute la responsabilité pour le fonctionnement défectueux du service public de la justice, notamment l'arriéré judiciaire et les délais déraisonnables, ainsi qu'un régime spécifique d'indemnisation de la détention préventive inopérante.

§ 13.5.3Le pouvoir législatif

C'est l'acquis le plus récent et le plus discuté. La responsabilité de l'État législateur a été reconnue, notamment pour une carence fautive — ne pas légiférer dans un délai raisonnable là où une norme supérieure l'imposait — ou pour l'adoption d'une norme contraire à la Constitution ou à un traité.

L'objection classique consistait à dire que le Parlement, expression de la Nation, ne peut pas commettre de faute. Elle est aujourd'hui écartée : dans un État de droit, aucun pouvoir n'est au‑dessus du droit.

§ 13.6Les fragilités de l'État de droit

L'État de droit n'est pas un acquis définitif. Deux menaces sont aujourd'hui identifiées.

Le manque de moyens. Des juridictions sous‑dotées, des délais qui s'allongent, des magistrats non nommés malgré des cadres légaux, des prisons surpeuplées : l'effectivité des droits recule sans qu'aucune loi n'ait été modifiée. Un droit qu'on ne peut pas faire valoir dans un délai raisonnable devient largement théorique. La Belgique a été condamnée à plusieurs reprises sur ce terrain.

L'érosion institutionnelle. Ailleurs en Europe, on a vu des majorités s'attaquer méthodiquement à l'indépendance des juges, à la liberté de la presse et aux organisations de la société civile, tout en conservant les apparences électorales. Le processus est graduel et chaque étape, prise isolément, peut paraître technique — la modification de l'âge de la retraite des juges, la réforme d'un conseil de la magistrature, un changement du régime des médias publics.

C'est ce qui explique l'attention portée aujourd'hui aux mécanismes de surveillance : rapports annuels de la Commission européenne sur l'État de droit, avis de la Commission de Venise, conditionnalité budgétaire européenne.