Le droit international et l'ONU

§ 12.1Un droit sans législateur

Le droit international public présente une particularité qui déroute : ses destinataires sont aussi ses auteurs. Les États créent les règles qui les lient, et acceptent ou refusent d'être jugés.

Il n'existe donc ni pouvoir législatif mondial, ni exécutif capable d'imposer la contrainte, ni juge dont la compétence s'impose automatiquement. Cela a conduit certains à nier son caractère juridique. L'objection est excessive : les règles internationales sont massivement respectées — sur la navigation, le courrier, l'aviation, les télécommunications, la reconnaissance des diplômes ou des jugements. Ce qui frappe l'opinion, ce sont les violations spectaculaires, précisément parce qu'elles sont exceptionnelles.

§ 12.2Les sources

§ 12.2.1Les traités

Ce sont la source principale. Bilatéraux ou multilatéraux, ils portent des noms variés — convention, pacte, charte, accord, protocole — sans que le vocabulaire n'emporte de conséquence juridique.

Un traité se conclut en plusieurs temps : négociation, adoption du texte, signature, puis ratification par laquelle l'État exprime définitivement son consentement. Il entre en vigueur selon les modalités qu'il prévoit, souvent après un nombre minimum de ratifications.

Un État peut assortir sa ratification de réserves, excluant ou modifiant l'effet de certaines dispositions à son égard — pour autant qu'elles ne soient pas incompatibles avec l'objet et le but du traité.

La règle cardinale s'exprime par un adage : pacta sunt servanda, les conventions doivent être respectées, et exécutées de bonne foi. Un État ne peut pas invoquer son droit interne pour justifier l'inexécution d'un traité.

§ 12.2.2La coutume internationale

Elle résulte de la combinaison d'une pratique générale et constante des États et de la conviction que cette pratique est juridiquement obligatoire. Elle lie tous les États, y compris ceux qui n'ont rien signé — sauf ceux qui s'y sont opposés dès sa formation.

L'immunité de juridiction des États étrangers, l'interdiction du recours à la force, les règles fondamentales du droit des conflits armés relèvent pour partie de la coutume.

§ 12.2.3Les autres sources

• Les principes généraux de droit reconnus par les nations civilisées : bonne foi, chose jugée, réparation du dommage.
• La jurisprudence et la doctrine, comme moyens auxiliaires de détermination des règles.
• Les actes des organisations internationales, dont la portée varie considérablement.

§ 12.2.4Le jus cogens

Certaines normes sont dites impératives : aucun traité ne peut y déroger, et un accord contraire est nul. On y range l'interdiction du génocide, de l'esclavage, de la torture, de l'agression. C'est un noyau dur, restreint mais essentiel.

§ 12.3L'Organisation des Nations Unies

Fondée le 24 octobre 1945 par 51 États au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, l'ONU compte aujourd'hui 193 membres — pratiquement tous les États du monde. Elle constitue une organisation universelle, à la différence des organisations régionales comme l'Union européenne, l'Union africaine ou l'Organisation des États américains.

Sa Charte fixe quatre objectifs : maintenir la paix et la sécurité internationales, développer des relations amicales entre nations, réaliser la coopération internationale, et être un centre où s'harmonisent les efforts des nations. En ratifiant la Charte, chaque État s'engage à régler ses différends par des moyens pacifiques et à s'abstenir de recourir à la menace ou à l'emploi de la force.

§ 12.3.1L'Assemblée générale

Un État, une voix, quelle que soit sa population ou sa puissance. Souvent décrite comme le « parlement des nations », elle n'en a pas les pouvoirs : elle adopte des résolutions qui ont valeur de recommandation, non d'obligation. Son autorité est morale et politique. Elle vote toutefois le budget et élit les membres non permanents du Conseil de sécurité.

§ 12.3.2Le Conseil de sécurité

C'est le véritable organe de décision, responsable au premier chef du maintien de la paix. Il compte quinze membres :

• cinq membres permanents — Chine, États‑Unis, France, Royaume‑Uni, Russie — disposant chacun d'un droit de veto ;
• dix membres élus pour deux ans par l'Assemblée générale.

Ses résolutions adoptées au titre du chapitre VII de la Charte sont contraignantes : sanctions économiques, embargos, autorisation de recourir à la force, déploiement d'opérations de maintien de la paix.

Le veto est à la fois la condition de l'existence de l'organisation — les grandes puissances n'y auraient pas adhéré sans lui — et la cause de sa paralysie récurrente : dès qu'un membre permanent est impliqué, aucune décision contraignante n'est possible.

§ 12.3.3Le Secrétaire général et le Secrétariat

Le Secrétaire général dirige l'administration de l'Organisation et exerce une magistrature d'influence : bons offices, médiation, alerte du Conseil de sécurité sur toute situation menaçant la paix.

§ 12.3.4La Cour internationale de justice

Établie à La Haye, elle est l'organe judiciaire principal de l'ONU. Deux fonctions :

• Trancher les différends entre États — seuls les États peuvent être parties, jamais les particuliers. Encore faut‑il que les États concernés aient accepté sa compétence, par déclaration générale, par une clause d'un traité ou pour l'affaire en cause.
• Rendre des avis consultatifs à la demande de l'Assemblée générale, du Conseil de sécurité ou d'institutions autorisées. Formellement non contraignants, ces avis pèsent lourd politiquement.

§ 12.4D'autres juridictions internationales

• La Cour pénale internationale, créée par le Statut de Rome de 1998 et distincte de l'ONU, juge des individus — et non des États — pour génocide, crimes contre l'humanité, crimes de guerre et crime d'agression. Elle est complémentaire des juridictions nationales : elle n'intervient que si l'État compétent ne veut ou ne peut pas juger. Elle ne dispose d'aucune force de police et dépend de la coopération des États pour les arrestations.
• Les tribunaux pénaux internationaux pour l'ex‑Yougoslavie et pour le Rwanda, créés par le Conseil de sécurité dans les années 1990, ont achevé leurs travaux et laissé un héritage jurisprudentiel considérable.
• Le Tribunal international du droit de la mer, à Hambourg, et divers mécanismes d'arbitrage entre États ou entre investisseurs et États complètent le paysage.

§ 12.5La galaxie onusienne

Autour de l'ONU gravitent des institutions spécialisées, dotées de leur propre personnalité juridique et de leurs propres membres : l'Organisation internationale du travail, l'Organisation mondiale de la santé, l'UNESCO, la FAO, le Fonds monétaire international, la Banque mondiale. S'y ajoutent des programmes et fonds : le Haut‑Commissariat pour les réfugiés, le Programme des Nations unies pour le développement, l'UNICEF.

C'est en leur sein qu'est produite l'essentiel de la norme internationale technique — sanitaire, sociale, environnementale — dont l'effet sur le droit belge est constant et souvent invisible.

§ 12.6Faire respecter le droit international

Quand un État viole ses obligations, plusieurs réactions sont possibles :

• La négociation et la médiation, largement majoritaires en pratique.
• Les contre‑mesures : suspension par l'État lésé de ses propres obligations envers l'État fautif, dans des limites de proportionnalité.
• Les sanctions décidées par le Conseil de sécurité, ou adoptées unilatéralement par des États ou l'Union européenne.
• Le règlement juridictionnel ou arbitral, si les États y ont consenti.
• La pression de l'opinion et des organisations non gouvernementales, dont le rôle de documentation et de plaidoyer est devenu déterminant.

Le tableau est imparfait, et personne ne le nie. Il reste que la quasi‑totalité des relations internationales quotidiennes — commerce, transport, télécommunications, coopération judiciaire — repose sur des règles respectées sans qu'aucune contrainte ne soit jamais nécessaire.