La hiérarchie des normes

§ 3.1Pourquoi une hiérarchie

Des dizaines de milliers de normes coexistent, produites par une quinzaine d'autorités différentes — l'Union européenne, l'État fédéral, six entités fédérées, dix provinces, près de six cents communes. Les contradictions sont inévitables. Sans règle de préséance, chacun choisirait la norme qui l'arrange, et le système perdrait toute cohérence.

La hiérarchie n'est donc pas un ornement théorique : c'est le mécanisme qui rend le droit praticable. Elle repose sur une idée simple — une autorité ne peut pas défaire par un acte inférieur ce qu'elle ou une autre a décidé par un acte supérieur.

§ 3.2Le droit international au sommet

Longtemps, la question de savoir ce qui l'emportait entre une loi belge et un traité restait ouverte. Certains soutenaient qu'il fallait appliquer la règle chronologique — le texte le plus récent l'emporte —, ce qui aurait permis au législateur de défaire unilatéralement un engagement international.

La Cour de cassation a tranché en 1971 dans un arrêt resté célèbre sous le nom de Le Ski, à propos de taxes perçues en violation du traité instituant la Communauté économique européenne. Sa réponse : lorsqu'une norme de droit international ayant effet direct entre en conflit avec une norme de droit interne, la première l'emporte, quelle que soit la date d'adoption. Le motif n'est pas chronologique mais tient à la nature même du droit international.

Deux précisions importantes.

D'une part, la primauté ne joue que pour les dispositions directement applicables. Une disposition qui se borne à engager les États à « poursuivre progressivement » un objectif ne peut pas être invoquée telle quelle par un particulier devant un juge.

D'autre part, la primauté n'entraîne pas l'annulation de la loi contraire : elle entraîne son écartement. Le juge laisse la loi de côté dans l'affaire qui lui est soumise, mais elle reste formellement en vigueur.

§ 3.3Le droit de l'Union européenne

Le droit de l'Union obéit à sa logique propre, affirmée dès les années 1960 par la Cour de justice : primauté sur tout le droit national et effet direct de nombreuses dispositions. Cette primauté s'exerce aussi à l'intérieur de l'ordre européen : les traités et la Charte des droits fondamentaux — le « droit primaire » — l'emportent sur les règlements et directives — le « droit dérivé ».

Le juge national est le premier juge du droit européen. Lorsqu'il doute de l'interprétation ou de la validité d'une norme européenne, il pose une question préjudicielle à la Cour de justice, à Luxembourg, et attend sa réponse pour trancher. Seul le juge statuant en dernier ressort y est obligé.

§ 3.4La Constitution dans l'ordre interne

Dans l'ordre juridique belge, la Constitution domine toutes les normes nationales. Ce principe est longtemps resté sans sanction : jusqu'en 1980, aucune juridiction ne pouvait contrôler la constitutionnalité des lois, au nom d'une lecture rigide de la séparation des pouvoirs.

La création de la Cour d'arbitrage — devenue Cour constitutionnelle en 2007 — a changé la donne. Elle peut annuler une loi, un décret ou une ordonnance contraire aux règles de répartition des compétences ou aux droits fondamentaux garantis par le titre II de la Constitution, ainsi qu'à quelques autres articles.

Attention : ce contrôle ne porte pas sur l'ensemble de la Constitution. Une loi contraire à une disposition constitutionnelle qui échappe à la compétence de la Cour ne pourra pas, pour ce seul motif, être annulée.

§ 3.5La loi prime le règlement

Un arrêté ne peut ni contredire une loi, ni y ajouter, ni la restreindre. Le contrôle s'exerce ici par deux voies complémentaires.

La voie de l'annulation. Le Conseil d'État, section du contentieux administratif, peut annuler un acte réglementaire illégal. L'annulation vaut à l'égard de tous et rétroactivement : l'acte est réputé n'avoir jamais existé.

La voie de l'exception. L'article 159 de la Constitution impose à tout juge de ne pas appliquer un arrêté ou un règlement illégal. Cette « exception d'illégalité » ne fait pas disparaître le texte, mais le prive d'effet dans l'affaire concernée. Elle n'est enfermée dans aucun délai — ce qui la rend précieuse lorsque les 60 jours du recours au Conseil d'État sont écoulés.

§ 3.6Entre normes réglementaires

La même logique se reproduit à l'intérieur du pouvoir exécutif. Un arrêté ministériel doit respecter l'arrêté royal ou de gouvernement qui l'habilite ; un règlement communal doit respecter les règlements provinciaux et les normes supérieures. La tutelle administrative permet en outre à l'autorité de tutelle — le plus souvent la région — de suspendre ou d'annuler certaines décisions locales.

§ 3.7Les principes généraux du droit

Il existe des règles que personne n'a écrites et qui s'imposent pourtant : les principes généraux du droit. Ils sont dégagés par les juridictions, qui les considèrent comme inhérents à l'ordre juridique.

Quelques exemples parmi les plus utilisés :

• Les droits de la défense : nul ne peut être condamné sans avoir pu s'expliquer.
• La sécurité juridique : les situations acquises méritent d'être stabilisées.
• La motivation des actes administratifs, aujourd'hui doublée d'une obligation légale.
• Le principe de proportionnalité : une mesure ne doit pas dépasser ce qui est nécessaire à son objectif.
• Fraus omnia corrumpit : la fraude ruine tous les actes accomplis dans son sillage.
• Le principe de bonne administration, qui interdit notamment de revenir sans motif sur une promesse donnée.

Leur place exacte dans la hiérarchie fait débat. En pratique, un principe général reconnu comme ayant valeur constitutionnelle prime la loi ; un principe simplement de valeur législative cède devant un texte de loi contraire mais s'impose au pouvoir réglementaire. Ce flou est le prix d'un instrument souple, qui permet au juge de combler des lacunes sans attendre le législateur.