Comment se fabrique une loi

§ 6.1Qui peut déclencher le processus

Deux portes d'entrée, et une différence de vocabulaire qu'il faut maîtriser.

• Un texte déposé par le gouvernement s'appelle un projet de loi.
• Un texte déposé par un ou plusieurs parlementaires s'appelle une proposition de loi.

Statistiquement, l'essentiel de la production normative provient de projets gouvernementaux. Le gouvernement dispose de l'administration, de l'expertise et de la maîtrise du calendrier ; l'initiative parlementaire reste importante mais aboutit moins souvent, sauf lorsqu'elle est portée par la majorité.

§ 6.2Phase 1 : la préparation

§ 6.2.1L'avant-projet

Le texte initial est écrit par des personnes qui ne sont pas élues : fonctionnaires de l'administration, membres de cabinets ministériels, experts de centres d'études, et de plus en plus souvent consultants extérieurs, cabinets d'avocats en tête. C'est une réalité peu visible mais déterminante : la rédaction technique oriente durablement le contenu.

§ 6.2.2Le passage en Conseil des ministres

L'avant-projet, porté par un ministre, est soumis au Conseil des ministres. La délibération vise un accord politique par consensus. C'est le moment où un texte peut être profondément remanié, gelé ou abandonné. Les projets doivent être rédigés dans les deux langues, néerlandaise et française.

§ 6.2.3L'avis du Conseil d'État

Tout avant-projet doit ensuite être soumis à la section de législation du Conseil d'État. Celle-ci examine :

• la conformité à la Constitution et aux normes internationales applicables ;
• le respect des règles de répartition des compétences entre l'État fédéral et les entités fédérées ;
• la cohérence avec la législation existante, et les abrogations nécessaires ;
• la qualité rédactionnelle et la concordance des versions française et néerlandaise.

Le Conseil d'État ne se prononce pas sur l'opportunité politique de la mesure. Son avis est obligatoire à solliciter mais non contraignant : le gouvernement peut passer outre, quitte à assumer le risque d'une annulation ultérieure. En cas d'urgence spécialement motivée, l'examen est réduit aux questions de compétence et de procédure.

§ 6.3Phase 2 : le Parlement

§ 6.3.1Dépôt et prise en considération

Le texte est déposé, puis soumis à une formalité de recevabilité, la prise en considération, avant d'être renvoyé à une commission spécialisée.

§ 6.3.2Le travail en commission

C'est là que se joue l'essentiel. La commission entend le ministre, organise parfois des auditions d'experts et de représentants de la société civile, discute et vote article par article. Les amendements — propositions de modification du texte — s'y accumulent. Un rapport est ensuite rédigé, qui servira plus tard à éclairer l'interprétation de la loi : ce sont les travaux préparatoires.

§ 6.3.3La séance plénière

Le texte revient devant l'assemblée entière pour un débat général, un éventuel nouveau vote sur les amendements, puis un vote sur l'ensemble. Il faut la présence de la majorité des membres — le quorum — et la majorité des suffrages exprimés.

§ 6.3.4Le rôle du Sénat : trois régimes

§ 6.3.5Les lois spéciales

Certaines matières, désignées par la Constitution, ne peuvent être réglées que par une loi spéciale. Les conditions de vote sont draconiennes : la majorité des membres de chaque groupe linguistique doit être présente dans chaque chambre, le texte doit recueillir les deux tiers des suffrages dans chaque chambre et la majorité absolue dans chaque groupe linguistique. Autrement dit, aucune réforme institutionnelle n'est possible sans un accord entre francophones et néerlandophones.

§ 6.4Phase 3 : après le vote

Trois actes se succèdent, souvent confondus.

1. La sanction : le Roi marque son accord sur le texte voté. C'est le dernier moment où le pouvoir exécutif participe formellement à la fonction législative. Un refus de sanction serait une crise constitutionnelle majeure ; l'histoire belge en compte un épisode singulier en 1990.
2. La promulgation : le Roi atteste que la loi existe et ordonne son exécution.
3. La publication au Moniteur belge, condition sans laquelle la loi n'est opposable à personne.

À défaut de disposition contraire, l'entrée en vigueur intervient le dixième jour après la publication. Les textes prévoient très souvent une date différée, parfois conditionnée à l'adoption d'arrêtés d'exécution — ce qui explique que des lois votées restent parfois inapplicables pendant des années.

§ 6.5Les arrêtés royaux

La loi pose le cadre, l'arrêté organise. La procédure d'adoption d'un arrêté royal ressemble à celle d'un projet de loi, amputée de la phase parlementaire : préparation par l'administration, délibération en Conseil des ministres pour les arrêtés les plus importants, avis du Conseil d'État, signature du Roi et contreseing ministériel, publication.

On distingue :

• Les arrêtés d'exécution, qui précisent les modalités d'application d'une loi. Ils ne peuvent ni ajouter ni retrancher à celle-ci.
• Les arrêtés réglementaires autonomes, pris en vertu du pouvoir général d'exécution des lois.
• Les arrêtés de pouvoirs spéciaux, qui permettent, sur habilitation légale temporaire, de modifier ou d'abroger des dispositions législatives. Ils doivent normalement être confirmés ensuite par le Parlement.
• Les arrêtés individuels, qui n'ont pas de portée générale : une nomination, un octroi de nationalité, une concession.

§ 6.6Le même schéma dans les entités fédérées

Décrets et ordonnances suivent une procédure équivalente : initiative du gouvernement ou de parlementaires, avis du Conseil d'État, examen en commission, vote en plénière. La différence tient à la fin du parcours : c'est le gouvernement de la communauté ou de la région qui sanctionne, promulgue et fait publier. Les gouvernements des entités fédérées disposent en outre d'un pouvoir réglementaire propre, exercé par arrêtés de gouvernement.