La transaction pénale élargie : une loi née inconstitutionnelle

1. Une transaction vieille de 90 ans, transformée en 2011

La possibilité d'éteindre l'action publique moyennant le paiement d'une somme d'argent existe en droit belge depuis 1935 ; l'article 216bis du Code d'instruction criminelle la codifie depuis 1984. Pendant plus de soixante-quinze ans, son usage est resté cantonné à une phase précoce de la procédure : le parquet pouvait proposer une transaction avant la saisine d'un juge, mais plus une fois le tribunal ou le juge d'instruction saisis. Le mécanisme servait, pour l'essentiel, à classer sans procès des infractions mineures.

La loi du 14 avril 2011 portant des dispositions diverses change la donne — et de façon révélatrice : elle est introduite par voie d'amendement en commission des Finances et du Budget de la Chambre, plutôt que par un projet de loi consacré à la procédure pénale. Complétée dans l'urgence par une loi correctrice le 11 juillet 2011, elle ouvre deux brèches majeures :

• la transaction devient possible pour des faits que le parquet estime ne pas devoir sanctionner d'une peine supérieure à deux ans d'emprisonnement — ce qui couvre, en pratique, des infractions punissables en théorie jusqu'à vingt ans de réclusion, dont la fraude fiscale grave, le blanchiment ou le faux en écritures ;
• surtout, la transaction dite « élargie » peut désormais intervenir après l'engagement de l'action publique, pendant l'instruction ou même devant le juge du fond.

La loi « Pot-Pourri II » du 5 février 2016 resserrera plus tard le champ temporel du dispositif : la transaction cesse d'être possible une fois qu'un jugement définitif a été rendu — alors qu'auparavant, elle restait ouverte jusqu'en cassation. Mais entre 2011 et 2016, la fenêtre est large, et un dossier va l'utiliser jusqu'à son terme : le Kazakhgate, dont l'ombre plane sur toute la genèse de cette loi.

2. L'arrêt n° 83/2016 : ce qui a été jugé, ce qui ne l'a pas été

Le 2 juin 2016, la Cour constitutionnelle rend l'arrêt n° 83/2016 (rôle n° 6158), sur renvoi préjudiciel de la chambre des mises en accusation de Gand. Il faut le distinguer avec soin de l'arrêt n° 6/2016 du 21 janvier 2016, qui porte sur un tout autre objet et qu'une partie de la littérature en ligne confond encore aujourd'hui.

• 29 janvier 2015Arrêt de renvoi de la chambre des mises en accusation de la cour d'appel de Gand : quatre questions préjudicielles sur la compatibilité de l'article 216bis avec la séparation des pouvoirs, le procès équitable et l'égalité devant la loi.
• 2 juin 2016Arrêt n° 83/2016 de la Cour constitutionnelle.
• 1^er juillet 2016Publication de l'arrêt au Moniteur belge — les effets de la disposition censurée sont maintenus jusqu'à cette date, le temps que le législateur intervienne.
• 18 mars 2018Loi réparatrice, en vigueur le 12 mai 2018.

La Cour opère une distinction nette entre ce qu'elle valide et ce qu'elle censure.

Ce que la Cour a validé

Le principe d'opportunité des poursuites reste intact : le parquet peut refuser de proposer une transaction sans avoir à motiver ce refus, et un inculpé ne dispose d'aucun droit subjectif à en exiger une. La Cour juge également que ce refus discrétionnaire ne viole ni la prévisibilité de la loi pénale (art. 12, al. 2, de la Constitution) ni le droit d'accès au juge (art. 13), puisque le litige sera de toute façon tranché par la juridiction compétente au fond.

Ce que la Cour a censuré

Le motif central tient en une expression : le juge saisi, dans la version 2011/2016 du texte, n'exerçait qu'un « contrôle purement formel » — vérifier que les conditions étaient remplies, que l'auteur avait accepté, que la victime était indemnisée. Il ne pouvait se prononcer ni sur la légalité au fond de la transaction, ni sur sa proportionnalité. La Cour parle, en creux, d'un juge réduit au rôle de chambre d'enregistrement. Elle précise, aux considérants B.10.2 et B.12.4, ce qu'exige un contrôle réellement « effectif » : une décision motivée, portant à la fois sur la légalité et sur la proportionnalité de l'accord.

Il est essentiel de mesurer la portée exacte de cette censure. La Cour ne condamne ni le principe de la transaction pénale, ni l'idée qu'une infraction grave puisse s'éteindre par le paiement d'une somme d'argent — deux choix de politique criminelle qui restent, juridiquement, hors de sa compétence d'appréciation. Elle sanctionne un défaut de procédure : l'absence d'un juge capable de dire non. C'est une différence de taille pour la suite du raisonnement — voir la synthèse critique.

3. La réparation de 2018 : une homologation judiciaire réelle

La loi du 18 mars 2018 (Moniteur belge du 2 mai 2018, en vigueur le 12 mai 2018) réécrit le paragraphe 2 de l'article 216bis pour instaurer un véritable contrôle juridictionnel. Le mécanisme actuel repose sur quatre points de contrôle, que le juge doit expressément motiver :

Les quatre points de contrôle de l'homologation (art. 216bis, § 2, version 2018)

Point contrôlé	Portée
Légalité	Respect des conditions légales fixées au § 1er (nature de l'infraction, seuil de peine, indemnisation préalable).
Indemnisation	Réparation effective de la victime et, le cas échéant, des administrations fiscale et sociale lésées.
Consentement	Caractère libre et éclairé de l'accord du suspect — et non simplement formel.
Proportionnalité	Adéquation du montant à la gravité des faits et à la personnalité du suspect, et non plus au seul calcul du parquet.

Concrètement, le parquet conserve l'initiative en amont (au stade de l'information), sans contrôle particulier à ce stade. Mais dès qu'un juge d'instruction est désigné ou que l'affaire est fixée devant le juge du fond, la transaction doit être proposée par des réquisitions motivées du procureur du Roi, et c'est la juridiction compétente — chambre du conseil ou chambre des mises en accusation à l'instruction, juge du fond ensuite — qui homologue ou refuse. En cas de refus, les pièces échangées durant la négociation sont écartées du dossier, le juge qui a refusé est dessaisi de l'affaire, et l'usage indu des informations échangées est pénalement sanctionné (art. 460ter du Code pénal). Depuis 2018 également, la transaction est inscrite au casier judiciaire (art. 590, al. 1^er, 19°, CIC) — mais n'apparaît pas sur l'extrait délivré aux particuliers.

4. L'après-2018 : jurisprudence et audit du CSJ

La Cour de cassation a, à plusieurs reprises, précisé la portée du nouveau contrôle. Dans un arrêt du 9 septembre 2020 (RG P.20.0358.F), elle confirme que c'est la juridiction du fond valablement saisie qui est compétente pour homologuer une transaction proposée après l'appel d'une ordonnance de renvoi. Une décision de la cour d'appel de Liège du 17 juin 2021 illustre, elle, un contrôle non plus formel mais substantiel : après le refus d'homologation d'un tribunal correctionnel — confirmé en appel — la cour a examiné concrètement si la majoration du montant transactionnel, liée à des frais d'expertise, restait proportionnée.

L'audit du Conseil supérieur de la Justice, approuvé le 12 décembre 2024, conclut que le cadre légal actuel est « majoritairement considéré comme suffisant dans la pratique », tout en formulant dix-neuf recommandations — parmi lesquelles un usage plus systématique de l'instrument par le ministère public, une meilleure transparence statistique, et une clarification du régime de la transaction dite « immédiate » (voir la pièce 03). Aucun arrêt de censure n'a été recensé depuis 2018.

5. Lecture critique

Deux lectures de cette trajectoire coexistent, et ce dossier refuse de trancher artificiellement entre elles.

La première, institutionnelle, voit dans la séquence 2011 → 2016 → 2018 un exemple de fonctionnement normal de l'État de droit : une loi imparfaite est votée, un juge constitutionnel en corrige le vice le plus grave sur saisine d'une juridiction ordinaire, le législateur répare dans les délais. Le mécanisme d'autocorrection a fonctionné — c'est, au fond, la thèse implicite de l'audit du CSJ de 2024.

La seconde, plus critique, souligne que la censure de 2016 n'a porté que sur un vice de procédure (l'absence de juge), et non sur le principe même d'une justice négociée sans échelle de revenus, ni sur l'opacité qui continue d'entourer les transactions conclues au stade de l'information (transaction dite « simple », art. 216bis, § 1^er), pour lesquelles aucun contrôle judiciaire n'a jamais été introduit. Un dispositif peut donc être devenu formellement irréprochable en 2018 tout en laissant intactes les questions d'équité qui avaient nourri sa contestation initiale. C'est le fil que suit la pièce 03 de ce dossier.

Sources principales de cette pièce : Cour constitutionnelle, arrêt n° 83/2016 du 2 juin 2016 ; loi du 18 mars 2018 (M.B. 2 mai 2018) ; Cass., 9 septembre 2020, RG P.20.0358.F ; audit du Conseil supérieur de la Justice, décembre 2024. Détail complet en méthodologie.