Une chronologie en cinq temps#
Cette section est numérotée parce que l’ordre y est déterminant : chaque étape se comprend comme une réaction à la précédente.
1935 → 1984. La transaction pénale entre dans le droit belge par arrêté royal, puis se codifie à l’article 216bis du Code d’instruction criminelle. Elle est strictement cantonnée au stade de l’information : dès qu’un juge d’instruction est requis ou qu’un tribunal est saisi, elle devient impossible.
2011. Deux lois — celle du 14 avril, adoptée par voie d’amendement en commission des Finances et du Budget, puis une loi correctrice du 11 juillet — renversent l’architecture. La transaction devient possible dès lors que le parquet estime ne pas devoir requérir plus de deux ans d’emprisonnement, ce qui ouvre le mécanisme à des faits théoriquement punissables jusqu’à vingt ans de réclusion : délits financiers, fraude fiscale, faux. Surtout, elle devient possible après l’engagement de l’action publique. Le parquet acquiert le pouvoir de dessaisir un juge d’instruction.
2016. Saisie de quatre questions préjudicielles par la chambre des mises en accusation de Gand, la Cour constitutionnelle rend l’arrêt n° 83/2016 du 2 juin. Elle juge que l’article 216bis, § 2, viole les articles 10 et 11 de la Constitution combinés avec le droit à un procès équitable et avec l’indépendance du juge, en ce qu’il habilite le ministère public à mettre fin à l’action publique après son engagement sans contrôle juridictionnel effectif. Le juge n’était qu’un « juge tampon » : il vérifiait des conditions formelles, sans pouvoir apprécier ni la légalité au fond ni la proportionnalité.
2018. La loi du 18 mars réécrit le § 2. L’homologation devient un contrôle réel, portant sur quatre points : le respect des conditions légales, l’indemnisation de la victime, le caractère libre et éclairé du consentement, et la proportionnalité à la gravité des faits et à la personnalité de l’auteur. Le parquet doit agir par réquisitions motivées.
2024. Une loi du 14 avril inscrit dans le texte lui-même que la décision d’homologation est prononcée en audience publique, et permet d’assortir la transaction d’une interdiction professionnelle à titre de mesure de sûreté.
Ce que la Cour n’a pas dit L’arrêt de 2016 n’a pas condamné le principe de la transaction. Il n’a pas davantage créé un droit à transiger : la Cour a expressément confirmé que le parquet peut refuser sans motivation ni recours, en vertu du principe d’opportunité des poursuites — « un inculpé ne dispose pas du droit d’exiger une transaction pénale ». Cette précision est capitale pour toute stratégie : le grief mobilisable est l’absence de contrôle, pas le refus lui-même.
Ce que le dispositif produit#
Selon un audit du Conseil supérieur de la Justice approuvé en décembre 2024, la Belgique a récupéré au moins 727 millions d’euros grâce aux transactions élargies entre 2019 et 2022, sur environ 512 négociations. Deux dossiers bancaires suisses concentrent l’essentiel : 295 millions en 2019, un second accord majeur en 2021.
Le CSJ ne conclut pas à un dispositif défaillant. Il estime au contraire que la loi est majoritairement jugée suffisante en pratique, que la circulaire de 2018 fournit un cadre d’application uniforme, et que l’instrument pourrait être davantage exploité par le ministère public. Il assortit néanmoins ce constat de dix-neuf recommandations, dont plusieurs portent sur la transparence — recommandations qui, à ce jour, n’ont pas reçu de traduction.
Les deux portes restées ouvertes#
La réparation de 2018 a été chirurgicale : elle a corrigé le § 2, celui que la Cour avait visé. Elle n’a touché ni au § 1er, ni à ce qui s’est développé en dehors de la loi.
La transaction simple#
Au stade de l’information, avant toute saisine d’un juge, le parquet peut toujours proposer une transaction sans homologation, sans motivation publique et sans contrôle juridictionnel. Deux personnes poursuivies pour des faits comparables ne bénéficient donc pas des mêmes garanties : tout dépend du moment où le dossier est traité. C’est la première faille du catalogue.
La transaction immédiate#
Deux circulaires du Collège des procureurs généraux (COL 06/2020 et COL 09/2021) ont étendu à des délits de droit commun une transaction proposée sur le terrain par les services de police, avec paiement immédiat. Le dispositif ne repose sur aucune base légale spécifique : une norme réglementaire organise une réponse pécuniaire à une infraction. C’est la deuxième faille, et probablement la plus facile à soulever, puisqu’il suffit d’invoquer l’article 159 de la Constitution devant un juge du fond.
Le problème d’équité, en trois couches#
Le montant ne s’ajuste pas au revenu. Les barèmes de transaction immédiate sont forfaitaires : la même somme est demandée à qui gagne 9 000 euros par mois et à qui vit d’un revenu d’intégration. Pour l’un, c’est une formalité ; pour l’autre, un choix budgétaire douloureux. L’ONG Fair Trials a relevé le risque de sanctionner pécuniairement des personnes déjà en difficulté. L’égalité formelle du barème est ici le véhicule le plus efficace d’une inégalité réelle.
Le consentement n’est pas toujours libre. La Cour européenne des droits de l’homme a jugé dès Deweer c. Belgique (1980) qu’une offre de transaction faite sous contrainte relève de l’« accusation en matière pénale » et donc de l’article 6. La justice négociée reste compatible avec la Convention, mais à condition que la renonciation aux droits soit libre, non équivoque, entourée de garanties et contrôlée par un juge (Natsvlishvili et Togonidze, 2014 ; V.C.L. et A.N. c. Royaume-Uni, 2021, pour les personnes vulnérables). Accepter pour éviter le risque d’un procès n’est pas la même chose qu’accepter librement.
L’accès à l’information est inégal. Les données sur les transactions ne sont pas publiées systématiquement : ni le nombre, ni les montants par type d’infraction, ni le profil socio-économique des bénéficiaires, ni le taux de refus. On ignore donc si le dispositif profite davantage aux justiciables aisés. Ce n’est pas une preuve d’inéquité — c’est une impossibilité de la mesurer, ce qui est un problème distinct et, pour un contrôle démocratique, presque aussi grave.
Le débat s’est déplacé du terrain judiciaire vers le terrain législatif et médiatique. Ce n’est pas nécessairement un progrès : une loi votée sous pression d’un cas particulier corrige rarement un problème structurel. Lecture du corpus 2024-2026
L’épisode des personnes politiquement exposées#
Une proposition de loi déposée en 2025 vise à exclure les personnes politiquement exposées du bénéfice de la transaction élargie. L’intuition est claire : un mandataire public ne devrait pas pouvoir solder un dossier à l’abri d’une audience.
L’intuition bute pourtant sur son propre fondement. Exclure une catégorie de justiciables en raison de leur qualité — et non de la gravité des faits — crée précisément le type de différence de traitement que les articles 10 et 11 de la Constitution encadrent. AVOCATS.BE a rendu un avis critique en ce sens. La voie plus solide consiste à renforcer l’intensité du contrôle de proportionnalité lorsque la fonction publique du prévenu est en jeu, plutôt qu’à créer une catégorie d’exclus. Moins spectaculaire ; plus difficile à annuler. C’est la cinquième faille.
Un dossier d’actualité impliquant un ancien ministre a servi de catalyseur médiatique à ce débat. Il n’est mentionné ici que pour cette raison, et sous le bénéfice entier de la présomption d’innocence : rien de ce qui précède ne préjuge de son issue.
Où en est le droit#
Dans sa version post-2018, la transaction élargie est présumée conforme à la Constitution et à la Convention. Aucune censure nouvelle du dispositif lui-même n’est recensée. Le délai de recours en annulation directe contre la loi de 2018 est expiré ; les voies restantes sont la contestation de l’homologation devant la juridiction compétente, la question préjudicielle et, après épuisement des recours internes, la Cour européenne des droits de l’homme.
Un arrêt du 4 décembre 2025, rendu sur une procédure pénale accélérée sans lien avec l’article 216bis, mérite d’être noté pour sa méthode : la Cour y a annulé une disposition en ce qu’elle ne garantissait pas l’accès de l’inculpé et de son avocat au dossier avant la confirmation d’un accord irrévocable. Par analogie, l’accès effectif au dossier apparaît comme une composante du consentement libre et éclairé — un raisonnement transposable.
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