Une transaction pénale est un paiement qui éteint l’action publique. Pas de procès, pas de jugement, pas d’inscription au casier judiciaire. Le principe existe en droit belge depuis un arrêté royal de 1935 ; il était réservé aux petites infractions. Ce qui a changé en 2011, c’est son périmètre — et c’est ce changement de périmètre qui a fait scandale.
Le principe et ses limites
L’article 216bis, §1er du Code d’instruction criminelle autorise le procureur du Roi à proposer à l’auteur présumé d’une infraction l’extinction de l’action publique moyennant le paiement d’une somme d’argent, éventuellement assorti de mesures : indemnisation de la victime, obligation de soins, travail d’intérêt général.
Dans sa forme classique, ce mécanisme est encadré par des conditions strictes :
- le fait ne doit pas être passible, in concreto, d’une peine privative de liberté supérieure à deux ans ;
- il ne doit pas comporter d’atteinte grave à l’intégrité physique ;
- il ne doit pas relever des douanes et accises ;
- la somme doit être proportionnée à la gravité des faits et à la personnalité du prévenu, sans excéder le maximum de l’amende encourue.
Le législateur distingue la transaction simple, proposée au stade de l’information, qui éteint automatiquement l’action publique après paiement sans homologation judiciaire, et la transaction élargie, qui intervient une fois qu’un juge d’instruction ou une juridiction de jugement est saisi.
Ce qu’a changé la loi du 14 avril 2011
La réforme du 14 avril 2011 a opéré deux extensions simultanées, et ce sont elles qui comptent.
Extension matérielle
La transaction devient possible pour les infractions financières, fiscales et de blanchiment — c’est-à-dire précisément la criminalité en col blanc, dont les peines dépassent largement le seuil classique.
Extension temporelle
Elle devient possible après la saisine du juge d’instruction et même après une ordonnance de renvoi, tant qu’aucun jugement définitif n’est rendu sur le fond.
La seconde extension est celle qui a rendu la transaction Chodiev juridiquement possible : sans elle, un dossier arrivé à ce stade de la procédure ne pouvait plus être transigé. Établi
Didier Reynders, ministre des Finances, a été un promoteur central de cette législation. C’est un fait d’histoire législative, indépendant de toute question pénale. Établi
Ce que la concomitance prouve, et ce qu’elle ne prouve pas
Loi le 14 avril, transaction le 17 juin. La proximité est réelle. Mais le ministère public réclamait déjà un élargissement dans son plan stratégique de 2008, et la commission d’enquête de 2018 a analysé la loi comme un compromis politique belge — transaction élargie contre levée du secret bancaire. La causalité « loi faite pour Chodiev » n’a pas été établie. Non établi
La censure de la Cour constitutionnelle (2016)
Dans sa version de 2011, la transaction élargie confiait au ministère public un pouvoir quasi discrétionnaire. Le juge — chambre du conseil ou tribunal correctionnel — se bornait à un contrôle de légalité formelle, sans pouvoir apprécier l’opportunité ni la proportionnalité de l’accord. Une chambre d’enregistrement.
Par son arrêt n° 83/2016 du 2 juin 2016, la Cour constitutionnelle a censuré l’article 216bis, §2. Elle a jugé que permettre au parquet de mettre fin à l’action publique sans contrôle juridictionnel effectif violait :
- les articles 10 et 11 de la Constitution — le principe d’égalité et de non-discrimination ;
- l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme — le droit à un procès équitable.
Établi — arrêt publié Cet arrêt est capital pour le débat : il signifie que le dispositif utilisé dans le Kazakhgate n’était pas seulement politiquement contesté, il était constitutionnellement défectueux. Ce que des experts entendus par le Parlement en mars 2011 avaient signalé avant le vote.
La réparation de 2018
La loi du 18 mars 2018 a rétabli un contrôle juridictionnel : le juge vérifie désormais le respect des conditions légales, le caractère libre et éclairé du consentement, et la proportionnalité de la somme au regard de la gravité des faits. En cas de refus d’homologation, la négociation échoue et le dossier suit son cours ordinaire devant le tribunal correctionnel.
Le dispositif est donc aujourd’hui plus solide qu’en 2011. Il n’est pas devenu incontestable pour autant : l’asymétrie de ressources entre le parquet et les mis en cause fortunés demeure, et le contrôle du juge s’exerce sur un accord déjà négocié.
Les problèmes d’équité, documentés
Les audits du Conseil supérieur de la Justice et les avis de l’Institut fédéral pour la protection et la promotion des droits humains convergent sur plusieurs points.
| Problème | Contenu |
|---|---|
| Discrimination économique | Les montants sont forfaitaires et non modulés selon les revenus. Une somme de 250 euros pour un vol de vélo est une formalité pour l’un, une charge disproportionnée pour l’autre. Fair Trials relève que le mécanisme frappe d’abord les justiciables déjà fragiles. |
| Consentement sous contrainte | Accepter une transaction sous la menace d’un procès n’est pas un choix libre au sens plein. Le mis en cause ne peut ni exiger une transaction ni contester devant un juge le refus du parquet. |
| Opacité statistique | Le nombre de transactions, les montants et les infractions concernées ne sont pas publiés systématiquement. Le CSJ recommande une publication annuelle. Elle n’a pas été mise en œuvre. |
| Inégalité de traitement | Deux personnes ayant commis les mêmes faits peuvent connaître des issues radicalement différentes selon que le parquet propose ou non une transaction, sans critère public de sélection. |
L’objection de principe
Au-delà de la technique, il existe une objection philosophique qui traverse toute la doctrine belge sur ce sujet, et qu’il faut prendre au sérieux même si l’on n’y souscrit pas.
Le droit pénal continental repose sur l’idée, héritée de Beccaria, que l’infraction n’est pas un différend privé mais une atteinte au pacte social. De là découle l’indisponibilité de l’action publique : ni la victime ni le parquet ne devraient pouvoir renoncer à poursuivre en échange d’une compensation. Le procès public — contradictoire, motivé, publié — est le rituel par lequel la vérité est établie et la norme réaffirmée.
La justice négociée procède d’une autre rationalité, importée de l’analyse économique du droit et du plea bargaining : le délinquant y est un agent économique, la sanction un coût, et la justice une entreprise à désengorger. Le magistrat Damien Vandermeersch et d’autres ont dénoncé un mécanisme taillé pour la criminalité financière.
La justice négociée présuppose, pour être équitable, une stricte égalité d’armes entre les négociateurs. Face à un justiciable modeste, la transaction est un contrat d’adhésion. Face à une multinationale ou à une fortune transnationale, le rapport s’inverse. Synthèse de l’argument développé notamment par Antoine Garapon
Appliquée aux délits financiers majeurs, la transaction confère au crime une valeur vénale : la sanction devient une ligne comptable, une taxe sur l’opération. C’est ce que la doctrine appelle la « dé-symbolisation » de la peine — et ce que le débat public belge nomme, plus directement, la justice de classe.
Le cas ING, mai 2026 : la boucle
Le 5 mai 2026, le parquet du procureur du Roi de Bruxelles a annoncé qu’ING Belgique avait payé une transaction pénale de 1,6 million d’euros, éteignant les poursuites ouvertes contre la banque en marge de l’affaire Reynders.
Les éléments à retenir, tels que le parquet les a formulés :
- l’enquête portait sur le fait que la banque n’avait pas dénoncé avant le 21 décembre 2023 à la CTIF les 245 dépôts en espèces et 779 crédits e-Lotto de Didier Reynders, soit 1 038 991,35 euros ;
- la dénonciation initiale émanait de la Banque nationale de Belgique, le 30 avril 2025 ;
- 1,6 million d’euros correspond au maximum prévu par le Code pénal pour le blanchiment s’agissant d’une personne morale ;
- le parquet a expressément rapporté la position d’ING selon laquelle son acceptation ne constituait pas une reconnaissance de culpabilité ;
- deux anciens employés d’ING ont été identifiés et entendus ; une décision les concernant restait à prendre.
Établi — communiqué de parquet
La boucle est difficile à ignorer : le mécanisme né dans la controverse de 2011 sert, quinze ans plus tard, à clore le volet bancaire d’une affaire visant l’un de ses promoteurs. Le parquet a fait valoir qu’une personne morale ne pouvait de toute façon pas être emprisonnée, et que seules des sanctions financières étaient disponibles. C’est juridiquement exact. C’est aussi ce qui rend l’issue politiquement inflammable : le PS, le PTB et Ecolo ont réclamé une commission d’enquête parlementaire dans les heures qui ont suivi.
Didier Reynders peut-il transiger ?
La question est posée publiquement depuis mai 2026, notamment par des juristes de procédure pénale interrogés dans les médias belges. Voici l’état du droit et des obstacles.
| Élément | Analyse |
|---|---|
| En théorie | Oui : le blanchiment est une infraction de nature financière, dans le champ de la transaction élargie, tant qu’aucun jugement définitif n’est intervenu. |
| Initiative | Le parquet n’est jamais obligé de proposer une transaction, et le mis en cause ne peut pas l’exiger. Le procureur peut estimer que l’ordre public exige un procès. |
| Contrôle du juge | Depuis 2018, la chambre du conseil vérifie la proportionnalité. La qualité de l’ancien ministre aggrave la gravité des faits ; un juge peut refuser d’homologuer. |
| Co-inculpés | Deux proches sont inculpés d’association de malfaiteurs. Transiger avec la personne présentée comme centrale tout en renvoyant les autres devant un tribunal serait juridiquement possible mais pratiquement peu tenable. |
| Politique | Le PTB a déposé une proposition visant à interdire la transaction pénale aux titulaires de mandats publics. Le PS et Ecolo réclament une commission d’enquête. Aucune majorité ne s’est dessinée à ce jour. |
Aucune démarche transactionnelle n’a été annoncée par le parquet ni par la défense. Ce qui précède décrit un cadre juridique, pas une intention prêtée à quiconque. Question ouverte
Ailleurs en Europe
La Belgique n’est pas isolée. La France connaît la composition pénale, homologuée par le juge, et la convention judiciaire d’intérêt public pour les personnes morales — celle qu’Airbus a signée en 2022 dans le volet kazakh. Les Pays-Bas pratiquent la transactie, sans aveu. L’Allemagne dispose du Strafbefehl et de la suspension conditionnelle du §153a StPO.
Les recommandations convergent : encadrement légal strict, contrôle juridictionnel systématique, publication régulière de statistiques, modulation possible des montants. Sur ce dernier point, la Belgique n’a toujours pas bougé.
Sources principales : article 216bis C.I.cr., loi du 14 avril 2011, arrêt n° 83/2016 de la Cour constitutionnelle, loi du 18 mars 2018, audit du Conseil supérieur de la Justice, avis de l’IFDH, communiqué du parquet de Bruxelles du 5 mai 2026. Détail des sources.