Chef III — La décision sans trace
L'organe qui n'existe pas
Il y a, au 16 rue de la Loi, une réunion hebdomadaire où se prennent les décisions politiques majeures du Royaume. Elle porte un nom, elle a un ordre du jour, elle a un secrétariat. Elle n'a ni base légale, ni procès-verbal, ni existence juridique. On l'appelle le kern.
Le kern : gouverner hors du texte
Le Conseil des ministres restreint réunit le Premier ministre et les vice-Premiers ministres, c'est-à-dire les représentants de chaque parti de la coalition. Il se tient en routine le vendredi matin, avant le Conseil des ministres qui l'entérine formellement. Le SPF Chancellerie en organise la préparation. En amont, les réunions intercabinets — les « IKW », ou réunions des directeurs de la politique générale — arbitrent techniquement les dossiers.
Le CRISP décrit cette chaîne sans détour : IKW puis kern puis Conseil des ministres. Le troisième maillon, le seul que la Constitution connaisse, est le dernier, et le plus formel.
Le vide, article par article
L'article 99 plafonne le Conseil des ministres à quinze membres et impose la parité linguistique : le kern n'y est pas soumis. L'article 100 oblige les ministres à comparaître devant les Chambres ; l'article 101 établit leur responsabilité devant la Chambre des représentants. Ces obligations pèsent sur les ministres individuellement ou sur le gouvernement in corpore — jamais sur le kern comme organe, puisqu'il n'en est pas un. Dépourvu de personnalité juridique, il n'émet aucun acte : il n'existe donc aucun acte attaquable devant le Conseil d'État ou la Cour constitutionnelle.
Le secret est doublement verrouillé. Aucun procès-verbal du kern n'est formellement tenu ; les Archives de l'État ne conservent et n'ouvrent progressivement que les procès-verbaux du Conseil des ministres, sans équivalent pour le kern après 1992. Quant aux réunions intercabinets, la description documentaire est éloquente : elles ne rendent pas compte de leurs discussions, et lorsqu'un compte rendu existe, il n'est parfois pas conservé longtemps.
À cela s'ajoute une figure que le droit constitutionnel belge ignore complètement : le président de parti non ministre. Sous la coalition Vivaldi (2020-2024), aucun président de parti n'était membre du gouvernement — et tous arbitraient. Le terme de « présidentocratie », forgé par la presse dès octobre 1978, décrit un pouvoir réel qui n'est comptable devant personne, puisqu'il n'occupe aucune fonction publique. Sous la configuration Covid de Wilmès II, un kern élargi a réuni jusqu'à dix-sept personnes, incluant des présidents de parti : la doctrine a relevé qu'en droit, ces derniers n'étaient pas politiquement responsables.
Ce que font les voisins
Un comité restreint informel n'a rien d'anormal : tous les exécutifs en ont un. Ce qui distingue la Belgique, c'est l'absence cumulée de base juridique et de publication différée.
| Pays | Base juridique | Ouverture des archives |
|---|---|---|
| Royaume-Uni | Convention + Ministerial Code ; composition des comités publiée depuis 2010 | Règle des 20 ans ; Cabinet Papers consultables aux National Archives |
| Pays-Bas | Reglement van orde du Conseil des ministres (AR du 22 mars 1994) ; sous-conseils formellement institués | Publication programmée des procès-verbaux après 20 ans |
| Allemagne | Koalitionsausschuss sans base constitutionnelle | Variable |
| Belgique | Aucune | Aucune |
Le contraste britannique est instructif : le « sofa government » de Tony Blair a fait l'objet d'une critique institutionnelle officielle par la Butler Review de 2004. Le phénomène y a été nommé, documenté et corrigé. En Belgique, il n'a jamais été saisi par un contrôle, faute d'objet à contrôler.
L'administration parallèle
Le kern ne fonctionnerait pas sans son écosystème : les cabinets ministériels, structures discrétionnaires nommées par le ministre, distinctes de l'administration permanente, et qui exercent en pratique le monopole de la préparation décisionnelle.
Le coût annuel cumulé, tous niveaux de pouvoir, dépasse les 200 millions d'euros — dont environ la moitié n'apparaît dans aucun budget. Le mécanisme est le détachement de fonctionnaires « à titre gratuit » : leur rémunération reste supportée par l'administration d'origine et n'est pas refacturée. La Cour des comptes a chiffré cette part invisible à 14,8 millions d'euros pour la seule Wallonie en 2021, portant le coût réel des huit cabinets wallons à quelque 37 millions, contre un plafond budgétaire affiché de 23. Cette année-là, 56 % du personnel des cabinets wallons étaient des fonctionnaires détachés.
Les réductions annoncées pour la législature 2024-2029 sont réelles mais marginales au regard de l'architecture : le gouvernement wallon annonce une baisse de l'ordre de 13 %, le fédéral la suppression des secrétaires d'État et une centaine de postes en moins. Le modèle, lui, n'est pas remis en cause. Alain Eraly et Marie Göransson le résument comme l'antithèse du modèle Whitehall : une organisation conditionnée par les coalitions, la complexité institutionnelle, la domination des partis sur l'appareil d'État et l'exclusion de l'administration de la décision politique. La réforme Copernic, qui devait supprimer les cabinets au début des années 2000, a été vidée de sa substance.
La transparence et son exception
L'article 32 de la Constitution garantit l'accès aux documents administratifs. La loi du 11 avril 1994 l'organise. Pendant trente ans, les cabinets ministériels fédéraux en sont restés hors du champ.
La loi du 12 mai 2024 corrige formellement cette anomalie : depuis juillet 2024, les ministres publient la liste nominative des membres de leurs organes stratégiques, et les cabinets entrent dans le champ de la publicité. Le GRECO a d'ailleurs jugé cette recommandation satisfaite — la seule avancée majeure côté exécutif.
L'exception qui reprend d'une main
La même loi du 12 mai 2024 introduit à l'article 6 §1er, 5°, un secret couvrant les documents portant sur l'exécution d'une stratégie politique : entre ministres, entre ministres et leurs cabinets, entre cabinets, ou entre cabinets et un parti ou un groupe parlementaire. Autrement dit : exactement les flux dont ce chef traite. L'élargissement formel du périmètre est neutralisé ratione materiae par une exception taillée sur la circulation réelle de l'information.
Le contrôle, enfin, est sans dents : la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) fédérale ne rend que des avis, dépourvus de force obligatoire — à la différence de plusieurs instances régionales. L'Autorité de protection des données et l'Institut fédéral des droits humains ont l'un et l'autre relevé cette insuffisance ; une proposition de loi visant à rendre les décisions de la CADA contraignantes a été déposée fin 2025.
Le GRECO : dix ans de refus polis
Le Groupe d'États contre la corruption est un organe du Conseil de l'Europe. La Belgique en est membre depuis 1999. Le mécanisme est purement coopératif : pas de sanction, pas d'amende. Ce qui rend le bilan belge d'autant plus parlant, puisqu'il ne s'agit que de tenir des engagements pris librement.
| Statut des 22 recommandations | Nombre |
|---|---|
| Mises en œuvre de manière satisfaisante | 8 |
| Partiellement mises en œuvre | 10 |
| Non mises en œuvre | 4 |
Le GRECO relève lui-même que le degré de mise en œuvre diminue à chaque cycle : 100 % au premier, environ 55 % au deuxième, dégradation ensuite. Le 4e cycle, consacré aux parlementaires, juges et procureurs, a été clôturé en novembre 2025 après une décennie d'allers-retours : la justice y obtient 6 recommandations satisfaites sur 7, le Parlement 2 sur 8. Le GRECO regrette que, plus d'une décennie après son rapport d'évaluation, les recommandations relatives à la prévention de la corruption des parlementaires n'aient été prises en compte que dans une très faible mesure.
La Règle 32 organise une escalade graduée : rapport de progrès, puis lettres de plus en plus hautes, puis mission à haut niveau, puis déclaration publique de non-conformité. Le 21 novembre 2025, la Belgique a été portée au niveau §2.ii.c — lettre du Secrétaire général du Conseil de l'Europe au ministre des Affaires étrangères — avec obligation de rapporter avant le 30 novembre 2026.
Les refus sont explicites, et c'est ce qui les rend juridiquement intéressants : ils ne relèvent pas de la lenteur administrative mais du choix politique assumé.
- Recrutement des cabinets. Le gouvernement issu des élections de 2024 a décidé de ne pas introduire de procédure formelle de sélection ; le fonctionnement actuel est maintenu.
- Pantouflage. Le gouvernement estime que le contrôle politique et la responsabilité parlementaire existants offrent des garanties suffisantes, et qu'il n'est pas opportun d'introduire des obligations supplémentaires. Aucune période de carence formelle ne couvre les anciens ministres.
- Déclarations de patrimoine. Recommandations non mises en œuvre. Elles sont adressées sous pli fermé à la Cour des comptes et ne peuvent être consultées que par un juge d'instruction dans le cadre d'une enquête pénale. Aucune vérification systématique. Le GRECO regrette profondément que le gouvernement n'envisage aucune mesure, en soulignant que certaines de ces lacunes remontent à l'évaluation de 2014.
- Police fédérale. Seul domaine où le bilan progresse (stabilité du commandement, critères objectifs pour les activités accessoires) — mais la recommandation sur les déclarations de patrimoine des fonctions à risque reste sans suite, sans qu'aucune réflexion documentée n'ait même été menée.
Le lobbying sans registre
Bruxelles est la deuxième capitale mondiale du lobbying : 25 000 à 29 000 professionnels estimés, près de 14 800 organisations inscrites au registre de transparence de l'Union, des dépenses annuelles évaluées entre 1,3 et 2,2 milliards d'euros, dont au moins 343 millions déclarés par les seuls 162 plus gros acteurs corporatifs — en hausse d'un tiers depuis 2020.
Ce dispositif encadre les institutions européennes. Il ne couvre pas les institutions belges.
L'état du droit belge
Le registre de la Chambre des représentants, institué en juillet 2018 par l'article 163ter de son règlement, est facultatif, dépourvu de toute sanction, géré par une seule personne, et limité aux députés. Ni le Sénat, ni le gouvernement fédéral, ni les cabinets ministériels, ni les entités fédérées ne disposent d'un dispositif équivalent. Aucune « empreinte législative » n'accompagne les projets de loi. La Commission européenne constatait encore en 2025 l'absence de progrès sur la réforme législative du lobbying.
Le résultat est arithmétique : le pays qui héberge la plus forte concentration d'influence organisée d'Europe est aussi celui qui en documente le moins l'exercice sur ses propres décideurs.
Conclusion du chef
Ce chef n'allègue aucune corruption. Il allègue quelque chose de plus structurel et de plus difficile à corriger : l'impossibilité matérielle de vérifier. Un organe décisionnel sans existence juridique, une administration parallèle dont la moitié du coût est hors budget, une loi de transparence assortie d'une exception qui vise précisément les flux sensibles, un registre des lobbyistes facultatif, des patrimoines sous pli fermé.
On ne demande pas ici de faire confiance moins. On demande de pouvoir contrôler davantage — ce qui est, très exactement, ce que la Belgique a promis au Conseil de l'Europe et n'a pas fait.