Payer pour que les poursuites s'éteignent : mode d'emploi d'un mécanisme mal compris

Le principe, en trois phrases

Le ministère public peut proposer à l'auteur présumé d'une infraction d'éteindre l'action publique moyennant le paiement d'une somme d'argent, éventuellement assortie de mesures : indemnisation de la victime, restitution des avantages patrimoniaux, paiement des impôts éludés. Si l'intéressé accepte et exécute, les poursuites s'arrêtent définitivement pour les faits couverts. Il n'y a ni procès, ni jugement, ni condamnation, ni inscription au casier judiciaire.

C'est le terme officiel qui décrit le mieux la chose : extinction de l'action publique moyennant le paiement d'une somme d'argent. Extinction — pas absolution.

Une histoire en quatre secousses

1935 — un outil de gestion des petits litiges

La transaction entre dans l'ordre juridique belge par un arrêté royal du 10 janvier 1935. Elle est alors strictement cantonnée au stade de l'information, c'est-à-dire à la phase préalable gérée souverainement par le procureur du Roi, avant toute saisine d'un juge. Sa raison d'être est prosaïque : traiter rapidement les infractions mineures sans encombrer les tribunaux.

2011 — l'élargissement décisif

La loi du 14 avril 2011 change la nature du dispositif. Elle rend la transaction possible pour les infractions financières, fiscales et de blanchiment, et surtout elle la rend possible après la saisine du juge d'instruction ou même après une ordonnance de renvoi, tant qu'aucune décision définitive sur le fond n'est intervenue. C'est la « transaction pénale élargie ».

Le ministre des Finances qui porte cette réforme est Didier Reynders. Dès la promulgation, des magistrats, des ONG et des parlementaires d'opposition dénoncent une loi taillée pour la criminalité en col blanc, dans un climat marqué par le dossier dit du Kazakhgate — dans lequel des hommes d'affaires poursuivis en Belgique ont bénéficié du nouveau dispositif.

2016 — la censure constitutionnelle

Dans sa version de 2011, la transaction élargie confère au ministère public un pouvoir quasi absolu : le juge se borne à un contrôle de légalité formelle, sans pouvoir apprécier ni l'opportunité ni la proportionnalité de l'accord. Une chambre d'enregistrement.

Par son arrêt n° 83/2016 du 2 juin 2016, la Cour constitutionnelle censure l'article 216bis, §2. Permettre au parquet de mettre fin à l'action publique sans contrôle juridictionnel effectif viole les articles 10 et 11 de la Constitution — le principe d'égalité — ainsi que le droit à un procès équitable garanti par l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme.¹

L'Institut fédéral pour la protection et la promotion des droits humains a soutenu par la suite que l'absence de contrôle juridictionnel viciait le consentement lui-même : face à un ministère public disposant seul du pouvoir de poursuivre, accepter n'est pas toujours choisir.²

2018 — la réparation par l'homologation

La loi du 18 mars 2018 impose l'homologation judiciaire de toute transaction élargie. Le juge cesse d'enregistrer : il contrôle. Une réforme du 14 avril 2024 a encore renforcé le dispositif, notamment en rendant publique l'audience d'homologation.

Ce que la transaction fait — et ce qu'elle ne fait pas

Sur le plan pénal, l'exécution éteint l'action publique pour les faits précisément couverts. Il n'y a pas de jugement de culpabilité, pas de peine au sens classique, pas d'inscription au casier judiciaire. Pour un dirigeant, un professionnel réglementé ou un candidat à un marché public, cette absence de trace est souvent l'enjeu déterminant.

Sur le plan civil, la transaction n'est pas neutre du tout. La doctrine contemporaine considère que le paiement fait naître une présomption irréfragable de faute civile : impossible à renverser. Une victime insuffisamment indemnisée conserve ses droits et peut agir devant le juge civil, en s'appuyant sur cet accord. C'est pourquoi un avocat avisé purge les risques civils avant l'homologation.

Sur le plan réputationnel, l'audience publique d'homologation garantit qu'une transaction dans un dossier médiatisé sera commentée. L'extinction juridique n'emporte pas l'effacement politique.

Trois mécanismes à ne pas confondre

Le choix stratégique d'un avocat de la défense se porte presque systématiquement sur la transaction plutôt que sur la reconnaissance préalable de culpabilité, pour une raison simple : la première préserve formellement la présomption d'innocence et ne laisse aucune trace, la seconde produit une condamnation. Ce choix rationnel a une conséquence collective : il déplace vers l'ombre des dossiers qui auraient pu être jugés publiquement.

À quoi ressemble la pratique

L'audit du Conseil supérieur de la Justice approuvé le 12 décembre 2024 est le document de référence sur l'usage réel du mécanisme. Trois constats en ressortent.³

Transactions élargies homologuées

512entre 2019 et 2022, pour plusieurs dizaines de millions d'euros cumulés

Qui prend l'initiative

La défense« dans la plupart des cas, l'initiateur est la défense via son avocat », selon le CSJ

Recommandation du CSJ

Plus d'usagel'instrument « pourrait être davantage exploité » par le ministère public

Ce dernier point mérite d'être souligné, parce qu'il contredit une intuition répandue. L'organe indépendant chargé d'auditer la justice belge ne recommande pas de restreindre la transaction : il recommande d'y recourir davantage, pour désengorger les juridictions — tout en déplorant l'absence de données chiffrées centralisées permettant un contrôle démocratique.

Le même audit relève un déficit de transparence : les termes exacts des accords, les concessions et le raisonnement sous-tendant les montants restent confidentiels, et le Collège du ministère public ne publie pas de statistiques agrégées claires. Nous y revenons dans le chapitre suivant, parce que c'est là, plus que dans le principe même du mécanisme, que se loge le problème d'équité.

Deux précédents concrets

Dominique Leroy. L'ancienne administratrice déléguée de Proximus, inculpée dans une instruction pour délit d'initié, a conclu une transaction de 107 841,01 euros, soumise à la chambre du conseil qui en a contrôlé la légalité et la proportionnalité avant homologation. Le ministère public a expressément souligné que la transaction ne valait pas reconnaissance de culpabilité.⁴

ING Belgique. Le 5 mai 2026, dans le volet bancaire connexe à l'affaire Reynders, la banque a payé 1,6 million d'euros. L'action publique s'est éteinte à son égard, sans reconnaissance de culpabilité selon l'établissement.

Ces deux exemples établissent un point de droit important pour la suite : ni une inculpation, ni le caractère sensible d'un dossier n'empêchent juridiquement une transaction. Ils ne préjugent en rien de son opportunité dans un dossier donné.

Le droit belge est-il une exception ?

Non. La justice négociée s'est généralisée en Europe, avec des architectures différentes.

• France — la composition pénale (art. 41-2 du Code de procédure pénale) existe depuis 1997 et est homologuée par un juge. La loi Sapin 2 de 2016 a créé la convention judiciaire d'intérêt public, réservée aux personnes morales, qui permet à une entreprise de solder des faits de corruption contre une amende pouvant atteindre 30 % du chiffre d'affaires.⁵
• Pays-Bas — la transactie permet au parquet de clore un dossier contre paiement, sans aveu.
• Allemagne — le Strafbefehl (ordonnance pénale) et la suspension conditionnelle du § 153a StPO remplissent des fonctions comparables.

Du côté de la Cour européenne des droits de l'homme, aucune décision récente ne porte directement sur le système belge. L'arrêt Deweer c. Belgique de 1979, souvent invoqué, concerne une transaction fiscale et pose surtout que la renonciation à un procès n'est admissible que si elle est libre et non entachée de contrainte.⁶ C'est exactement le nerf du débat contemporain.